Bättre migrationsrättsliga regler för forskare och studenter (Ds 2024:31)

Referens: Ju2024/02513

Sammanfattning

I utredningens avsnitt 6.6 finns ett förslag om att antagningsregistret bör innehålla uppgifter om medborgarskap. UHR avstyrker utredningens förslag att inkludera uppgifter om medborgarskap i antagningsregistret. Skälen för detta är:

• Uppgifter om medborgarskap är ingenting som UHR behöver för att genomföra sitt uppdrag med ett samordnat antagningsförfarande till högskolan. Myndigheten saknar därmed rättslig grund för att hämta in dessa uppgifter.
• För att ansvara för det samordnade antagningsförfarandet till högskolan använder UHR handläggningssystemet NyA. NyA kan inte i sig betraktas som ett ”antagningsregister” och det finns ingen definierbar del av handläggningssystemet som utgör ett register. Även om det skulle kunna anses att det biträdande vid antagning som UHR genomför hanteras med stöd av ett antagningsregister anser inte UHR att en uppgift om medborgarskap ligger inom ändamålet för ett sådant register.
• Insamling av medborgarskap skulle innebära en stor mängd persondata utan uppenbar nytta för svenska myndigheter. Cirka sex promille av de som årligen använder ansökningstjänsten utgörs av internationella studenter från länder utanför EU/EES som faktiskt påbörjar en utbildning i Sverige.

Några av förslagen i utredningen har beröring på arbete som UHR har genomfört i olika regeringsuppdrag såsom Plattform för internationalisering (Plint) samt attrahera och behålla internationell högkvalificerad arbetskraft (Work in Sweden). UHR delar i detta fall utredningens bedömning avseende ett förtydligat försörjningskrav vid permanenta uppehållstillstånd (avsnitt 5.3.1) samt att forskare och doktorander ska ha bättre möjligheter att beviljas permanent uppehållstillstånd (avsnitt 5.3.3).

Utredningens avsnitt 6: Åtgärder i syfte att minska risken för att uppehållstillstånd för studier missbrukas

UHR:s viktigaste synpunkt på utredningen avser avsnitt 6.

Utredningens avsnitt 6.6: Ett ökat informationsutbyte och ändringar såvitt gäller antagnings-och studieregister

UHR avstyrker förslaget att antagningsregistret bör innehålla uppgifter om medborgarskap.

Skälen för det är flera. UHR ansvarar enligt myndighetens instruktion för att biträda vid antagning av studenter och ansvara för ett samordnat antagningsförfarande. Detta biträde fullgör UHR, på uppdrag av lärosätena, genom den så kallade antagningstjänsten och lärosätenas handläggning sker i handläggningssystemet NyA.

UHRs bestämda uppfattning är att antagningssystemet NyA inte är ett sådant register som avses i studieredovisningsförordningen (1993:1153). Antagningstjänsten, det vill säga det biträde UHR ger lärosätena i deras antagning, omfattas därmed av GDPR och inte av studieredovisningsförordningen. Uppgifter om medborgarskap är ingenting som UHR behöver för att genomföra sitt uppdrag med ett samordnat antagningsförfarande till högskolan. UHR saknar därmed rättslig grund för att hämta in dessa uppgifter. UHR har efter Universitetskanslersämbetets översyn av studieredovisningsförordningen genomfört en rättslig genomlysning av antagningstjänsten där ett flertal övergripande synpunkter förts fram. Synpunkterna framgår av bilaga 1 Reglering av antagningstjänsten till PM rättslig genomlysning av antagningstjänsten (bifogas detta yttrande).

Studieredovisningsförordningens 4 kap. reglerar ett register som ”får” föras av UHR, detta i kontrast till studieregistret som enligt 2 kap. ”ska” föras. Eftersom det inte är obligatoriskt för UHR att föra registret måste det rimligen vara så att regeringen inte anser att någon annan aktör är beroende av registret ur ett informationsförsörjningsperspektiv. Om det vore nödvändigt att uppgifterna i registret skulle finnas tillgängliga i samhället hade det rimligen föreskrivits att en myndighet ska föra registret på samma sätt som man föreskrivit om studeranderegistret.

Det kan dock i sammanhanget noteras att även om UHR skulle anses föra det antagningsregister som myndigheten enligt 4 kap får föra så innefattar ej ändamålet för registret uppföljning och utvärdering, utan registret får föras i syfte att vara till hjälp för högskolor vid antagning av studenter. UHR delar därmed inte utredningens bedömning att uppgift om medborgarskap väl kan anses ligga inom ändamålet för detta register. Skulle lärosätena göra bedömningen att uppgift om medborgarskap är nödvändig vid antagning och ge UHR i uppdrag att såsom personuppgiftsbiträde behandla uppgiften för deras räkning så ställs dock frågan i annat ljus, då skulle UHRs rättsliga grund för behandlingen vara densamma som gäller för lärosätet i egenskap av personuppgiftsansvarig.

Som framgår av den rättsliga genomlysningen av antagningstjänsten förespråkar UHR att studieförordningens 4 kap. kan slopas i sin helhet alternativt att nuvarande förordning utvidgas, eller förtydligas, till att omfatta all behandling i antagningstjänsten. Bedömningen att det idag inte finns ett behov av att särskilt reglera behandlingen av uppgifter i den samordnande antagningen baseras på nuvarande uppgifter som där behandlas, tillkommer till exempel uppgift om medborgarskap (och/eller uppgift om belastningsregisterkontroll) så kan detta givetvis påverka denna bedömning.

UHR noterar att utredningen bygger sitt resonemang om missbruk av uppehållstillstånd för studier framförallt på en rapport som Migrationsverket gjorde hösten 2022, där de särskilt fokuserade på studenter från Pakistan. Under 2024 har såväl UKÄ som Riksrevisionen gjort väsentligt mer omfattande studier av genomströmning av internationella studenter. Riksrevisionen finner ”inget tydligt stöd för att det förekommer ett omfattande missbruk av uppehållstillstånd för studier” samtidigt som UKÄ konstaterade att ”Freemover-studenter har generellt högre kvarvaro på sin utbildning och högre examensfrekvens än svenska studenter”. UHR tycker att omfattningen av problemet med missbruk av uppehållstillstånd behöver vägas mot åtgärder för att stävja samma problem.

UHR bedömer att förslagets eventuella nytta inte står i proportion till den data som föreslås samlas in och konsekvenser det kan få för antagningstjänsten. De cirka 6 000 freemoverstudenter från länder utanför EU/EES som årligen påbörjar en högskoleutbildning i Sverige utgör cirka sex promille av de runt 1 000 000 sökande som årligen gör en anmälan i antagningstjänsten.[1]

Utredningens avsnitt 5: Förbättrade förutsättningar för utländska forskare och doktorander att verka i Sverige

UHR ser generellt positivt på de olika förslag som förs fram och anser att de på ett övergripande plan stärker möjligheter att nå målsättningar inom två av de regeringsuppdrag som myndigheten arbetar med, Plint och Work in Sweden.

Utredningens avsnitt 5.3.1: Ett förtydligat försörjningskrav vid permanenta uppehållstillstånd

UHR ser positivt på utredningens förslag att ytterligare formalisera den nuvarande rättsliga tolkningen kring försörjningskrav vid permanenta uppehållstillstånd. Skälen för det är att UHR, inom ramen för Plint, har tagit fram statistik som synliggjorde hur försörjningskravet, såsom det tolkades innan domen från Migrationsöverdomstolen, ledde till mer än en halvering av permanenta uppehållstillstånd för doktorander. Osäkerhet kring försörjningskravet kan alltså påverka det nationella intresset att attrahera och behålla högkvalificerad arbetskraft och i förlängning inverka negativt på kompetensförsörjningen.

Utredningens avsnitt 5.3.3: Forskare och doktorander ska ha bättre möjligheter att beviljas permanent uppehållstillstånd

UHR delar utredningens bedömning att forskare och doktorander ska ha bättre möjligheter att beviljas permanent uppehållstillstånd. Skälen för det är att Plint har uppmärksammats på att forskare eller doktorander som genomför mobilitet som en del av sitt arbete löper risk att påverkas negativt inför en ansökan om permanent uppehållstillstånd.

Beslut

Beslut om detta yttrande har fattats av generaldirektör Eino Örnfeldt efter föredragning av utredare Magnus Hallbåter i närvaro av avdelningschef Linda Norman Torvang, chefsjurist Anna Hörnlund, enhetschefer Sara Rågwall och Jenny Twana samt produktionssamordnare Jenny Cramér.

[1] Siffror varierar i viss mån, år 2024 var det 1 026 275 sökande. Data för sökande kommer från NyA. Data för studenter som påbörjar utbildning kommer från Internationell studentmobilitet i högskolan som SCB tar fram på uppdrag av UKÄ och inkluderar studenter på alla nivåer.